这一理论为罗马教廷在空窗期干预世俗政治提供了借口，因而遭到世俗王权激烈反对。
如此，方能找准立法机关启动制定某一特定法律背后的考量，并在整个法制体系中分析该项立法的必要性及其可行性。二是横向上平级地方政府之间、政府内部不同部门之间。
（一）国土空间开发保护立法方法论基础目的是一切法律的缔造者。在体系定位方面，应当将该法定位为国土空间开发保护领域基本法、推动实现国土空间永续发展综合法和侧重从生态文明角度进行管控的区域协调发展保障法。这两部法律并非传统部门法意义上的环境法，因而亦难将其归于作为领域法的环境法。其次，《长江保护法》《黄河保护法》虽然明确划定应纳入两部法律监管的县级行政区域范围，而且《中共中央国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》亦明确提出推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地，但是两部法律均未对主体功能区建设作出明确规定，主体功能区建设制度的实施缺乏立法保障。但是，除非建立相应配套政策，否则这种差异化的国土空间开发保护政策，可能会因为限制某些区域的发展而加剧区域发展失衡问题，并因此无法得到某些地方政府的积极落实，从而影响国土空间开发保护立法的实施效果。
国土空间开发保护立法既然以实现主体功能区建设法治化为核心任务，则须同时调整两种不同类型的区域：一是传统行政区域。因此，国土空间开发保护立法旨在基于各地区的环境资源禀赋、资源环境承载能力、地理区位、发展阶段与潜力，找准各地区的比较优势，确定各地区的主体功能，锚定各地区发展定位和预期，从生态文明建设维度强化差异化管控与发展导向的正当性。再如，自然保护地立法则是针对自然保护地这一特定空间进行整体性立法和保护与规制的结果，其目的是在自然生态保护立法中引入空间性这一维度，将自然保护地这一特定空间作为一个整体和系统进行保护和规制。
在理论基础方面，应当以主体功能区建设法治化为核心任务，坚持系统整体论的调整方法。（二）推动国土空间永续发展的综合法分析《长江保护法》《黄河保护法》内容可以发现，两部法律旨在实现多元目标的协同治理与优化，生态环境保护却并非其唯一的立法任务。而且在流域或者区域国土空间开发保护立法，已经成为新时代生态法治建设的重点。结语党的十八大将生态文明建设纳入五位一体总体布局，并明确提出建立国土空间开发保护制度。
有学者总结认为，上述立法现象表明，目前我国生态法治建设正在走向融合的差异化系统空间观。换言之，只要能够实现国土空间规划体系的法律化，并在国土空间开发保护法中作出具体规定，就一定能够达到预期的效果。
在制定该法过程中，应当对国土空间开发保护激励性制度的体系化、跨域治理协调机制的法律表达和国土空间开发保护法的立法模式等问题进行重点研究。因此，这两部法律采取的是非线性整体主义的调整方法，宜将其定位为针对特定流域空间的绿色发展法，其目标是采取多元措施为实现绿色发展提供法律保障。为实现国土空间开发保护领域的良法善治，有必要从理论基础、体系定位和重点问题等方面对国土空间开发保护立法展开深入研究。（一）构建国土空间开发保护激励性制度体系主体功能区建设的核心思想是，确立并践行发挥地区比较优势的区域差异化、精准化的现代空间治理理念。
对国土空间相关概念进行梳理可以发现，国土空间开发概念首次出现于2007年《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》。科学立法首先要准确把握立法对象背后的事理、规律或者本质问题。前者虽然有差异化考核机制、生态保护补偿政策等制度设计，但并不足以实现区域之间的实质平等，而且主体功能区建设亦非区域发展失衡的唯一原因。另外，除长江流域和黄河流域外，其他跨区流域同样存在构建流域协调机制的立法需求。
因此，法律往往是某一特定政策目标和政策内容的体现与载体，而政府的重大战略决策与政策也常常成为某一特定立法的直接驱动力。习近平总书记在2020年中央全面依法治国会议上指出：坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。
首先，仅对特定流域以及国家公园等具有国家代表性的自然生态空间进行立法，并未覆盖全域国土空间，面向全域国土空间开发、利用、保护和修复的国土空间开发保护法处于缺位状态。为此，必须尽可能从多方位、多视角分析现行立法在国土空间开发保护法制保障方面的不足。
《长江保护法》《黄河保护法》关于流域协调机制的建立及其在流域治理中的枢纽地位表明，国土空间开发保护立法应考虑构建更具普适性的跨域治理协调机制。此后，以《生态文明体制改革总体方案》为代表，党和国家在健全和完善国土空间开发保护制度及其立法保障方面作出了一系列战略决策部署。同时，已颁布的《长江保护法》《黄河保护法》也表明，对于流域空间开发保护而言，国土空间规划和用途管制固然重要，但其并非流域空间开发保护法制的全部内容。后者则试图实现生态保护领域的区域—要素统筹立法。笔者认为，研究制定国土空间开发保护法，必须找准制定该法的立足点，唯此方能充分证明制定该法的必要性，或者证明该法在现行法制体系中具有不可替代性。所谓国土空间，包含要素型国土空间和区域型国土空间两种类型，区域型国土空间又包括保护型国土空间（即限制或禁止开发区域）和开发型国土空间（即优化开发区域或重点开发区域）。
笔者认为，应当从组织法、程序法和责任法等维度建立跨域治理协调机制，并强化上级政府（部门）在促进跨域协调工作上的责任。因此，上述立法努力必将有利于进一步完善国土空间开发保护法制体系。
为实现国土空间开发保护领域的良法善治，应当从理论基础、体系定位和重点问题等方面对国土空间开发保护立法展开深入研究。国土空间开发保护立法，归根结底关系到土地增值收益及其公平合理分配问题。
如此，方能找准立法机关启动制定某一特定法律背后的考量，并在整个法制体系中分析该项立法的必要性及其可行性。二是横向上平级地方政府之间、政府内部不同部门之间。
（一）国土空间开发保护立法方法论基础目的是一切法律的缔造者。在体系定位方面，应当将该法定位为国土空间开发保护领域基本法、推动实现国土空间永续发展综合法和侧重从生态文明角度进行管控的区域协调发展保障法。这两部法律并非传统部门法意义上的环境法，因而亦难将其归于作为领域法的环境法。其次，《长江保护法》《黄河保护法》虽然明确划定应纳入两部法律监管的县级行政区域范围，而且《中共中央国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》亦明确提出推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地，但是两部法律均未对主体功能区建设作出明确规定，主体功能区建设制度的实施缺乏立法保障。
但是，除非建立相应配套政策，否则这种差异化的国土空间开发保护政策，可能会因为限制某些区域的发展而加剧区域发展失衡问题，并因此无法得到某些地方政府的积极落实，从而影响国土空间开发保护立法的实施效果。国土空间开发保护立法既然以实现主体功能区建设法治化为核心任务，则须同时调整两种不同类型的区域：一是传统行政区域。
因此，国土空间开发保护立法旨在基于各地区的环境资源禀赋、资源环境承载能力、地理区位、发展阶段与潜力，找准各地区的比较优势，确定各地区的主体功能，锚定各地区发展定位和预期，从生态文明建设维度强化差异化管控与发展导向的正当性。相对于现行环境立法，国土空间开发保护立法更加注重在中观和宏观之国土空间尺度上保护生态环境，旨在通过实现国土空间的高质量发展解决生态环境问题，是在环境法典之外山水林田湖草沙统筹治理之理念的立法表达。
这些问题实际上关乎国土空间开发保护立法的理论基础，而对这些问题的回答，离不开对国土空间开发保护立法方法论、政策论和认识论的探讨。最后，两项立法的重心不同，前者注重对不同区域的主体功能进行法律定位，重在构建区域型法律制度，并发挥其对要素型生态环境和自然资源法制的统领作用。
有学者认为，为强化区域协调发展的法治保障，国家应当适时制定区域协调发展法。同时，以实现主体功能区建设精准落地为主要立法任务，为全域国土空间的开发与保护提供基本规则，从而更加系统地指导各类国土空间的开发与保护。后者则重在改善生态环境质量和规制环境风险等，属于问题导向型的领域法范畴，重在实现生态良好目标。因此，国土空间开发保护立法，应当奠定深厚的理论基础，找准国土空间保护法律定位，选择适合的立法模式，为推动和落实党和国家国土空间开发保护提供立法保障。
为实现国土空间治理现代化，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》不仅提出初步建立国土空间规划体系、形成全国国土空间开发保护一张图和全面提升国家国土空间治理现代化水平等三个阶段性目标，而且还提出研究制定国土空间开发保护法，为构建高效、协调、可持续的国土空间开发保护格局夯实了法治保障之基。此外，2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，明确提出建立健全生态产品保护补偿机制，该生态产品保护补偿机制是否就是上文所述的生态保护补偿制度。
（二）实现跨域治理协调机制法律制度化作为具有中国特色的制度创新，主体功能区是一种有别于传统行政区域的地理空间单元，是建立在社会经济相关及地理空间单位上的一种跨地方行政的规划单位。而且《长江保护法》《黄河保护法》分别规定国家要建立长江流域协调机制和黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，充分表明构建跨域环境治理机制的重要性，但是构建生态文明领域统筹协调机制尚缺乏专门的立法保障。
笔者认为，在国土空间开发保护法中对该制度作出规定亦有其合理性，因为该制度实质上是对国土空间开发型区域、保护型区域因其发展权受限所作的生态保护外溢效果的补偿。也有观点认为，欲实现制定国土空间开发保护领域总体性法律立法任务，应以制定国土空间规划基本法为远期目标。
